今年中央一号文件对当前和今后一个时期农村土地制度改革作出了进一步部署，社会高度关注。目前，各方对于土地制度改革的议论不少，很多人希望改革的步子能快一些、改革的范围能大一些，这种想法表达了人们对改革的热切期盼，但是，对于土地制度改革的相关安排，必须保持清醒认识，不要误读、误判，更不能事情还没弄明白就盲目推进。农村土地制度改革，必须在中央统一部署下，按照“守住底线、 试点先行”的原则，审慎稳妥推进。

　　底线不能破

　　土地制度是农村的基础制度，深化农村土地制度改革有三条底线，即农村土地农民集体所有必须坚持，农村基本经营制度仍要坚守，耕地红线也不能动摇。

　　第一、就是要坚持农村土地农民集体所有。中华人民共和国《宪法》第10条规定：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有” 《物权法》第59条规定：“农民集体所有的不动产和动产，属于本集体成员集体所有。”可见，农村土地属于农民集体所有是我国农村经济的根本制度。在此基础上，《土地管理法》第10条规定“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。”由此可见，农地集体所有不仅是公有制的重要组成部分，也是我国农村社会治理机制的基础。在农村的实际经济生活中，农地的集体所有不仅边界清晰（即“本集体组织成员”所有，一般就是指村民小组或原生产小队的范围），而且，成员享有的权利也十分明确，依个人观察，这种集体所有具有明显的按份共有性质，是实实在在的财产所有权体现。从这个意义上说，坚持农地农民集体所有，又是保障农民土地权益的根本和前提。

　　第二、就是要坚持农村基本经营制度。以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，是党领导下亿万农民的伟大实践和改革创新，是我国农村基本经济制度。同时，农村基本经营制度也是党的农村政策的基石，是农村土地集体所有制的有效实现形式。随着工业化城镇化的推进，劳动力向非农产业转移，产生了农村土地承包经营权流转的需求，截至2013年底，家庭承包经营耕地流转面积达3.4亿亩，约占承包地面积的26%，发展十分迅速。但另一方面，我们也看到，四分之三的耕地还是原承包农户自己在经营。从世界范围来看，家庭经营作为农业生产的主体是普遍的。因此，一号文件也明确指出，要在落实农村土地集体所有权的基础上，巩固家庭经营在农业中的基础性地位，稳定土地承包关系并保持长久不变，维护好、实现好承包农户的各项权益。

　　第三、就是要坚守耕地红线不动摇。土地是农业之本，耕地是粮食生产的命根子，要确保国家粮食安全，首先就要守住耕地红线，保证耕地面积不减少、质量不下降。最新公布的第二次全国土地调查结果显示，2009年全国耕地20.3亿亩，比基于一次调查逐年变更到2009年的耕地数据多出约2亿亩，主要是由于调查标准和技术方法改进等因素影响，使数据更加客观准确，但实际的耕地并没有多出来,粮食产能也没有因数据变化而增加。我国人均耕地面积仍然偏低，不到世界人均水平的一半。当前我国正处在工业化、城镇化快速发展的阶段，对建设用地的需求大量增加，不可避免的要占用耕地，土地供需矛盾将变得越来越尖锐。只有保住了耕地红线，才能保住我们的饭碗，才能把我国粮食安全的主动权牢牢掌握在自己手中。

    试点要先行

　　今年中央一号文件对深化农村土地制度改革做出了部署，提出要适应新形势和新情况，顺应现代农业发展需要，落实所有权、稳定承包权、放活经营权。引导和规范农村集体经营性建设用地入市、完善农村宅基地管理制度、加快推进征地制度改革。在改革整体框架下，先选择若干地方进行试点，有序进行探索，总结出可复制、能推广、利修法的改革经验。对此，也有一些人不理解，认为既然已经决定要改革，为何还要如此“拖宕”？

　　其实，选择若干地方进行试点，并不是要人为延迟改革。农村土地制度改革涉及的主体、包含的利益关系十分复杂，牵一发而动全身。因此，推进农村土地制度改革，必须审慎稳妥、试点先行。事实证明，我国经济体制改革与基于“华盛顿共识”的苏东激进式“休克疗法”不同，中国的经济改革是一个理性的渐进式的制度变迁过程，这也是我国30多年改革开放取得重大成就与存在问题的关键。改革是一个探索未知的过程，在某种意义上也是一个试错的过程，需要摸着石头过河，采取试点探索、投石问路的方法。这是具有中国智慧的办法，也是确保改革稳步推进的重要法宝。要在加强整体设计的背景下，先选择若干地方进行试点，有序进行探索，总结出可复制、能推广、利建制的改革经验。

　　当前，一些地方都摩拳擦掌，急于在农村土地制度改革上取得突破，对此必须保持警惕。无论是面上推进，还是点上试验，深化农村土地制度改革，都要守一定之规，按程序进行。

　　首先，既要从我国基本国情出发，又要适应农业农村发展新形势，要把握经济社会发展的阶段性特征，顺应现代农业发展客观规律。

　　其次，要在现行法律框架下依法推进，对已经不符合发展要求的法律法规，必须在经过法定程序修订之后才能推进。

　　第三，涉及突破现行法律法规的改革试点，必须经过法定程序授权推进。对一些重大改革，一定要在中央统一部署下，规范有序推进。不要自行其是、抢跑越线，更不能一哄而起。

　　推进须审慎

　　（一）完善农村土地承包政策

　　今年的中央一号文件首次提出，在落实农村土地集体所有权的基础上，稳定农户承包权、放活土地经营权，允许承包土地的经营权向金融机构抵押融资。这是深化我国农村经济体制改革的一大创新。党的十一届三中全会开启的农村改革，实现了土地所有权与承包经营权的“两权”分离，极大解放了农村生产力，现在再把经营权从承包经营权中分离出来，有利于在稳定集体所有权和农户承包权的基础上，激活土地经营权，有利于发展适度规模经营、加快构建新型农业经营体系。理顺农村土地所有权、承包权、经营权三者关系，是农村改革理论和实践上的又一重大突破。当前，要尽快研究出台关于稳定农村承包关系并保持长久不变的配套政策，探索三权分置有效形式，加强土地承包经营权确权登记颁证工作，推动相关法律法规修订，抓紧研究承包土地的经营权抵押、入股实施办法。

　　深化农村土地承包制度改革、促进农业经营体制机制创新，既要细化完善，也要有创新突破，既要“稳”也有“活”。一是深入开展关于长久不变相关问题研究，做好政策储备；二是稳步开展土地承包经营权确权登记颁证工作，争取用5年时间基本完成，强化土地承包经营权物权保护；三是抓紧研究提出规范土地承包经营权抵押、入股的实施办法，建立配套的抵押资产处置机制，推动修订相关法律法规；四是推动土地流转公开市场建设，健全土地流转管理服务制度；五是制定土地流转准入监管办法，出台建立土地流转风险保障金的指导意见，规范工商企业租地行为，引导农户与企业结成利益共同体，共生共赢；六是促进家庭农场、专业大户、农民专业合作社、农业产业化龙头企业和农业社会化服务组织等各类新型农业经营主体健康发展，促进农户家庭经营为基础、合作与和联合为纽带、社会化服务为支持的立体式复合型现代农业经营体系加快建立。

　　（二）引导和规范农村集体经营性建设用地入市

　　自20世纪80年代，我国开始由计划经济向市场经济转轨，市场配置资源的决定性作用逐步显现，这就要求建立和完善可流转的物权或财产权体系。从包产到户到延长承包期限30年乃至长久不变，无不体现了国家对农民土地财产权的尊重和保护。当前，随着经济社会发展和产业结构升级，上世纪八九十年代蓬勃兴起的农村工业化也发生了重大转变，不少农村地区普遍出现了原有的集体经营性建设用地无法得到合理充分利用的现象。

　　同时，为解决建设用地紧张的状态，党中央、国务院在政策层面上也一直在积极探索解决集体经营性建设用地入市问题。2008年十七届三中全会提出：“逐步建立城乡统一的建设用地市场，对依法取得的农村集体经营性建设用地，必须通过统一有形的土地市场、以公开规范的方式转让土地使用权，在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益。”今年的一号文件再次提出：“引导和规范农村集体经营性建设用地入市。在符合规划和用途管制的前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价，加快建立农村集体经营性建设用地产权流转和增值收益分配制度。”

　　建立城乡统一建设用地市场的同时，也必须防范农村集体建设用地无序流转所可能导致的种种问题，一要切实把握好规划和用途管制前提，加强土地利用总体规划管控。确保土地利用经济、社会和生态效益相统一。二要研究制定关于开展农村集体经营性建设用地使用权市场交易试点工作指导意见，探索建立集体经营性建设用地产权流转和增值收益分配制度。三要在试点实践和制度储备基础上，推动修订土地管理法等相关法律法规。四要在修法基础上，研究制定农村集体经营性建设用地流转条例。

    （三）完善农村宅基地管理制度

　　完善农村宅基地管理制度是保障农民宅基地用益物权的根本途径。宅基地使用权是一种用益物权。《物权法》将宅基地使用权独立列于第三编用益物权之中，明确了其权利属性，是包含于建设用地使用权的一种用益物权。但同时，《土地管理法》第63条规定：“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”，《担保法》和《物权法》则明确规定宅基地使用权不得抵押。限制宅基地使用权流转的原因在于：第一，宅基地无偿分配是一种福利措施，体现的是社会的公平和基本的社会保障，如果允许宅基地使用权自由流转，在总体上有可能会降低农民抵御风险的经济能力；第二，限制农民宅基地流转保证了宅基地的使用价值始终为农民所保持；第三，从现实状况来说，在农村社会保障体制没有建立健全的情况下，如果允许宅基地使用权自由转让，一旦农民进城打工无法在城市立足，就会造成农民流离失所，带来社会问题，而各种社会强势群体才会成为真正的受益者；第四，农村宅基地使用权自由交易后可能在微观层面给村庄带来一系列问题，甚至冲击村庄伦理，加剧村庄内部不平等等。但是，随着工业化城镇化发展以及人口在城乡之间的自由流动、迁徙的增多，宅基地及农民住房已经不再只局限于保障性功能，稳步推进农民住房财产权抵押、担保、转让有利于拓宽农民的融资途径，也有利于满足城乡要素流动的需求增长。今年中央一号文件创新性地提出了，“在保障农户宅基地用益物权前提下，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让。”

　　因此，有必要在完善制度建设的前提下，积极稳妥地改革农村宅基地的管理制度。一要结合农村地籍调查，在农村集体建设用地使用权确权登记过程中，把农村宅基地改革存在的各种问题搞清楚，在此基础上制定好改革方案。二要坚持符合规划、一户一宅、住有所居的原则，进一步研究完善宅基地取得、分配和管理办法。三要选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，按照坚持集体所有权、搞活用益物权的要求，深入探索房地衔接机制。四要加强制度设计，统筹耕地保护、城乡土地节约集约利用和农民宅基地用益物权保护。

　　（四）加快推进征地制度改革

　　加快推进征地制度改革，是深化农村土地制度改革的关键和重要突破口。我国的工业化与城镇化主要是通过征收农村集体土地来获得新增建设用地的。随着城市建设用地的日益稀缺，现行征地体制中的缺陷与矛盾不断显现，如何保障被征地农民合理的分享土地增值收益是亟待解决的问题。

　　首先，关于征地的范围。我国《宪法》第十条规定，“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有”，“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿”。《土地管理法》第二条 规定“国家为了公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用”。此后，2007年的《物权法》、2008年十七届三中全会《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》均强调了征地中的公益性质。但什么叫公共利益并没有清晰的界定。

　　其次，关于征地补偿标准。1998年修订的《土地管理法》规定“土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征用前三年平均年产值的三十倍”。同时，也明确指出“按照被征用土地的原用途给予补偿”这一原则。可见，现行法规之下的征地补偿难以让失地农民充分分享土地用途变更中产生的增值收益。

　　第三，关于征地补偿款的分配。根据《土地管理法实施条例》第26条规定“土地补偿费归农村集体经济组织所有”，用以“发展集体经济”。这也容易导致补偿款被截留、贪污、挪用的现象。

　　第四，关于征地程序。根据现行的《土地管理法》第46条规定，“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施”。由此可见，在公告之前，征地审批的内部行政程序已经确立了征地行为的合法性。而根据《土地管理法实施条例》第25条更是规定，“对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调，协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施。”这就意味着，在征地问题上，农民的知情权、参与权、决策权、申诉权被部分或完全剥夺，于是，自然会造成农民对征地产生不满，甚至因此而引发社会矛盾。

　　可见，征地及补偿制度改革势在必行，一要总结经验，先行改革补偿和安置制度，切实解决当前征地拆迁矛盾和纠纷。二要在实践经验总结和制度储备基础上，推动修订土地管理法有关征地补偿安置条款。三要在土地管理法修订基础上，研究制定农村集体土地征收补偿安置条例。四要围绕“缩小征地范围，规范征地程序，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制，建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益”，开展完整内容的试点，加快征地制度改革步伐。

    （作者单位：中央农村工作领导小组办公室，来源：《中国发展观察》）