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蔡昉:后2020脱贫战略——聚焦相对贫困的重点领域
发布时间: 2020-06-09 15:48:53       


 

    作为世界上人口数量最多的国家,中国对人类的脱贫做出了巨大贡献。1978年,根据当时我国制定的每人每年收入100元的标准,中国有2.5亿人口处于绝对贫困水平。但是根据当时国际通用标准,即比照2011年的价格按照购买力平价计算,每人每天1.9美元,1981年我国有8.8亿人处于绝对贫困水平,当时全球总共有大约18.9亿贫困人口,也就是说,中国的绝对贫困人口占全球的46.4%。随着中国经济高速增长,特别是我们实施的脱贫攻坚战,绝对贫困人数已经大幅度下降。按国际通用标准,2015年,我国有960万贫困人口,仅占全世界贫困人口总数的1.3%。从46.4%下降到1.3%,中国对全球减贫的贡献超过76%。此后,我们用中国自己的标准继续脱贫,也就是按照高于世界银行的标准脱贫。

 

 

    党的十八届五中全会、党的十九大都提出了我们按照现行标准下要在2020年实现全部农村贫困人口的脱贫。“现行标准”是指2010年的2300元,预计到2021年的标准是4000元。今年即将完成这个任务。党的十九届四中全会提出:“坚决打赢脱贫攻坚战,巩固脱贫攻坚成果,建立解决相对贫困的长效机制。”我理解,中央所提“相对贫困”的含义是,贫困现象是相对的,即相对于特定的发展阶段,因此,中央提出的要求是在更高的发展阶段上以更高的标准,或者说与发展阶段相适应的标准,继续解决贫困现象。

   

    一、保持政策的稳定可持续,巩固脱贫成果

    今年是打赢脱贫攻坚战的决战决胜之年,最后一年要完成的脱贫攻坚任务应该比较容易,应该低于这几年我们每年解决的贫困减少人数。但是也面临着大量人口返贫的可能性,在相当大的程度上,已经脱贫的人口仍然处于一个比较脆弱的水平,在这个脆弱的区域上是很有可能返贫的,甚至会出现新的贫困。因此,应当把巩固脱贫成果和2020后扶贫减贫战略的思路有效地衔接。

    根据国家统计局住户收入数据,将农村住户五等分,最低收入20%的人口,人均年收入2018年是3666元,这个标准大体上相当于2018年的扶贫标准。更重要的是,现在的脱贫标准使得很多人还是在贫困线上下摇摆,其收入水平是脆弱的,极有可能返贫,如果不改变这种状况,未来的任务也很重,今年的成果也可能比较脆弱一些。

    最近,全国人大专门委员会对深度贫困地区做了一些调研,发现这些地区县级财政自给率低、人才支撑不足、贫困群众自我发展能力不足,农户收入的很大一部分是来自于政策性的转移支付,巩固脱贫成果的基础还很薄弱。因此,下一步要把巩固扶贫成果和未来解决相对贫困问题有效地衔接起来。

   

    二、密切关注和积极应对新的致贫因素

    每一个发展阶段都会有不同的发展特征,会出现新的风险因素,这些因素其中有很大一部分可能导致贫困。其中,有两个已经显露出来和值得关注的因素。一是农村人口的变化出现了新的趋势。分年龄组观察农村人口,16~19岁的人口在2014年达到峰值,也就是说,2014年之后这个人口组是负增长。这个人口组是农村的初中和高中毕业生,也就是外出务工劳动力的主体。新毕业学生人数的减少意味着外出务工人数的减少,外出务工人数的减少意味着工资性收入的增长速度会放慢。农户收入中相当大的部分在于工资性收入,脱贫“四个一批”其中之一就是通过扶持生产和就业发展实现脱贫。

 

 

    左图中,发生巨大转折的曲线显示16~19岁人口负增长,外出农民工的增长速度也相应大大地减慢,因此它会影响农民工收入的增长,特别是对于低收入的农户来说,他们更加依赖于工作收入而没有多少财产收入,受到的负面影响较大。右图显示,从2008年开始,城乡收入差距有所改善,基尼系数有所下降,但是近两年也显示出高收入组的收入增长速度保持快速增长,而收入偏低组的收入增长速度已经开始徘徊,意味着下一步的收入分配差距有扩大的风险。

    第二个因素主要是老龄化的影响。中国正在迅速老龄化,出现“未富先老”现象,在人均收入水平还处在中等偏上收入国家行列的时候,人口老龄化已经大体上接近发达国家。在国内表现出一些很特殊的未富先老的情况,其中之一是农村的收入水平虽然低于城市,但是农村的老龄化程度却高于城市。

 

 

    城市的老龄化方面,60岁以上人口的占比是7.7%,而农村达到10.1%,相应的老年人口的抚养比,农村也大幅度高于城市,这意味着农村的老龄化程度高。老龄化程度高意味着劳动力少、劳动参与率低,赚取的劳动收入也就低,同时老龄和身体状况有关,额外支出的医疗费用更多一些,相对致贫的风险也就更大。

    这里提到的两个致贫因素都是从人口角度讲。人口变化的最大特点就是其不可逆性,所以这里讲的现象不是周期性的变化,也不是一个政策就可以使其逆转。因此,必须将其作为一个长期战略。

   

    三、应对风险冲击型的贫困现象

    市场经济有波动、有经济风险,农业所处的生态系统中也有自然风险,这两种风险对于农业来说都是存在的。农村居民的人均可支配收入由几个部分构成,如果把工资性收入看作必须要到劳动力市场找到就业的收入,那么宏观经济形势的好坏对于就业的影响是巨大的,因而对务工的劳动力影响也很大。

 

    经营性净收入和工资性收入相加,大概占78%~79%,构成了农户收入的主要来源,分别和劳动力市场、宏观经济、农产品市场等各种因素相关。疾病、猪瘟、鸡瘟等自然性因素和自然灾害都会施加影响,同时还会受到国际市场或贸易摩擦的影响。上述因素都会影响农户收入,主要是通过工资性收入和经营性收入影响,越是低收入的农户家庭受它的冲击越大,防范能力越弱,致贫的可能性也就越大。

   

    四、探索长期可接续减贫战略

    在很长时间里,讨论贫困问题的时候都会有不同的度量标准,其中一个方法就是所谓的相对标准,也就是说基于人口的中位数收入,按占中位数收入特定的百分比来确定相对贫困的标准。关于中等收入群体,也包括分别以相对的和绝对的标准划分。相对的概念是指中位数收入的一个特定的百分比,比如说中位数收入的75%~200%之间叫做中等收入群体,国外叫中产阶级。对于相对贫困,一般来说,OECD国家把在中位数收入的50%~60%的水平作为贫困标准,即中位数收入如果是10000元,5000~6000元的收入水平作为贫困的相对标准,这是一个可以借鉴的标准。

    按照上述标准,2018年我国农村人均可支配收入是14000元,这是平均收入,还不是中位数收入。中位数收入就是把农户分为两个相同等份的中间收入,据统计,2018年是13000元,比平均收入低一些。13000元作分母,与3700元脱贫标准作比较,意味着现在的脱贫标准或贫困线是中位数收入的28%,不到30%。我国确定的现行标准是符合当前的发展阶段和国情的,但并不意味着现行标准永远不变。关于28%的标准,和OECD国家50%~60%的水平相比还有距离,未来应该提高;28%也意味着人均收入逐年提高,即便这个比例不变,贫困标准也会提高。这是从相对收入标准看相对贫困。

    另一个观察相对贫困的角度是看世界银行的绝对贫困标准。实际上2017年世界银行为脱贫的绝对标准定了几个不同的水平,就是说在不同发展阶段的国家,其解决绝对贫困问题需要施加不同的帮扶力度,因而也就有了不同的标准。换句话说,假设世界银行也有一个类似于“两不愁,三保障”的标准,在低收入国家要达到这个标准,一天1.9美元就可以解决绝对贫困问题。而在高收入国家要达到“两不愁,三保障”,可能需要二三十美元。世界银行按照此原则,为低收入国家、中等偏下收入国家、中等偏上收入国家、高收入国家制定出不同的绝对贫困标准(见下图)。因此,党的十九届四中全会提出的“相对贫困”,也应该意味着脱贫标准需要与时俱进。

 

 

    大体来说,按照世界银行划分标准,人均GDP在1000美元以下为低收入国家,人均GDP在1000~4000美元为中等偏下收入国家,人均GDP在4000~12000美元为中等偏上收入国家,12000美元之上为高收入国家。世界银行对从低到高设定的绝对贫困标准是:低收入国家一天1.9美元,中等偏下收入国家一天3.2美元,中等偏上收入国家一天5.5美元,高收入国家一天21.7美元。中国2019年人均GDP将超过1万美元,按照这个标准我们比中等偏上收入国家的平均水平还要高。目前我国的扶贫标准相当于世界银行为中等偏下收入国家设定的标准3.2美元,如果按照中等偏上国家标准则应该提高到5.5美元。我们预测,“十四五”期间,中国将跨过12000美元高收入国家的门槛,那时解决贫困现象的标准是21.7美元。思考后2020年扶贫战略需要注意这一点。

   

    五、基本公共服务实现再分配

    关于再分配政策,政府提供基本公共服务应该是一个方向。在分配的方向上又有两类比较极端的做法,一是主张给所有的人现金,不区分穷人和富人;二是提高基本公共服务的均等化水平。这两者之间其实不矛盾,可以并存不悖。目前我国实行的是实现公共服务均等化的战略,着眼于推进城乡之间、居民之间基本公共服务供给的均等化。

    在基本公共服务保障民生方面,党的十九届四中全会提到“全生命周期”“终身学习”等重要概念,都是着眼于劳动力形成之前到之后的阶段,比如从儿童到接受正规教育、进入劳动力市场,以及离开劳动力市场退休诸阶段。再分配也好,改善收入分配或者改善民生也好,并不需要都直接体现在收入和现金上,在相当大的程度上还应该表现在基本公共服务供给的充分性上面。应对未来的挑战,应该着眼于提高劳动者的人力资本、就业能力以及他们的劳动参与率,保证收入提高更可持续。

 

    上图中,波动的曲线是各个国家的基尼系数,横坐标是人均GDP从低到高排列的国家,也就前面有一小段具有较大基尼系数(大概0.4左右)的国家是低收入国家,随后大概基尼系数为0.4的一段,是中等收入国家,都具有较高的基尼系数,这说明低收入国家和中等收入国家都处于收入分配不均等的状态。但是当进入到最右边部分,基尼系数一下子降到了0.32,意味着收入分配明显改善,这是高收入国家。其原因并不只是由于随着收入的提高,形成了库兹涅茨倒U型曲线。区别的核心在于再分配。在OECD国家,在分配之前其基尼系数都在0.4以上,0.5甚至0.6的情况也有。但是现在它公布的和此处引用的数是税收以及转移支付以后,两者合并后的效果是使基尼系数降低了35%。因此,我国需要更多关注再分配,通过基本公共服务均等化改善收入分配,实现脱贫效果的长期可持续性。

   

 



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