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陈锡文：城镇化过程中的“三农”问题

发布时间： 2013-08-31 16:59:24 [ 大中小 ]

为什么一面丰收一面大幅度的进口？我想原因非常复杂。一是人口增加。我们在七、八年之前有个基本判断，进入21世纪，人口平均每年增长 600-700万，加上生活水平有所提高，每年需要增加70亿到80亿斤粮食。二是城镇化水平快速提高。农民在农村和进城后都要吃饭，但进城后的吃法是不一样的，进城所有的食物全都要买。从国家统计局对2011年城乡居民食品消费的调查统计中可以看到，两者农产品消费的数量差别非常大。城镇居民的口粮消费确实比农村居民低，但其它农产品的消费明显高于农民，其中新鲜蔬菜高出28%、食用植物油高出24%、肉类高出51%、家禽高出136%、禽蛋高出 87%、水产品高出两倍以上。现在还没有关于进城农民工食品消费的专项统计数据，但凭直感来说，因为体力劳动强度大，农民工消费高脂肪高热量食品的数量，可能比城市居民还要高。三是粮食深加工转化需求增加。随着经济技术的发展，粮食的用途多元化了，比如说很多能源产品就来自于粮食，很多化工产品也来自于粮食。

现在粮食进口年年在增加，去年粮食创记录的进口了7233万吨，历史上第一次突破7000万吨，其中谷物和谷物粉进口1398万吨，大豆进口了 5838万吨。这里说明一下，国际上没有整体的粮食概念，把小麦、大米和玉米合称为谷物，大豆计算在油料中。我国把大豆算在粮食里面，粮食统计口径和国际上不一致。如果不算大豆，按国际口径去统计，我们进口的谷物在自身需求中的比例很低，大约在2%-3%之间。如果把大豆算进来就大了，相当于国内粮食总产量的12%左右。我国每年对大豆的总需求已经超过7000万吨，2012年自己只生产1320万吨，对外依存度已经超过80%。进口大豆干什么？第一个是榨油。进口大豆出油率在18%-19%；第二是作为饲料中的植物蛋白。世界大豆年产量为2.5亿吨左右，能够用于国际贸易出口的不超过1亿吨，差不多有 60%运到中国了。目前，我国大豆自给率仅为20%，因此国内大豆价格实际上由国际市场定，国际价格涨国内肯定要涨，大豆价格涨了，植物油价格、豆粕价格、饲料价格也就要涨，结果是肉禽蛋奶这些产品价格都随之上涨。这几年大家有明显感觉，2008年以来植物油和畜产品价格波动很大，很大程度上是国际大豆价格上涨而我们在调控国内市场方面没有主动权。

我国的耕地面积为18.2亿亩，占全球的比重不到9%，而我国人口约占全世界的19%。我们现在年产11791亿斤粮食，大概占全球粮食产量的 22%。从这几个数来看，我国农业的土地产出水平是很高的，居民整体消费水平也略高于全球平均水平，这是我国农业创造的奇迹。城镇化意味着人们对农产品的需求会大量增加，从目前情况看，农产品产量增长速度还赶不上需求的增长速度。没有更高的产出，城镇化很难持续推进。因此，在城镇化的建设中，必须高度重视农业现代化。当然，在经济全球化深入发展的今天，我们也没有必要什么都追求自给，甚至采取各种破坏生态、损害长远的手段去提高粮食的自给率。适当增加进口，只要不影响我们的安全，也利于缓解国内资源环境压力，就应当考虑更加积极的农业“走出去”战略，充分利用国际市场和资源。

二、房价的上涨与供地价格的提高有直接关系

城镇化过程中的土地矛盾非常突出，这是很纠结的事。客观讲，世界上没有一个国家的城镇化可以不占用农村的土地，这是我们必须面对的事实。在土地问题上我们至少面临着三大挑战：一是粮食安全。粮食产量增长已经赶不上需求。城镇化要占用耕地，有可能使得粮食的播种面积下降。二是宏观调控。我国正处在经济快速增长、产业结构调整、发展方式转变的阶段，加强和改善宏观调控是保持经济持续健康稳定发展的前提。2003年底，党中央、国务院明确提出，土地是宏观调控的闸门之一。三是保障农民利益。宪法规定，除法律另有规定外，农村土地属于农民集体所有。而城镇化要占农民的地，在这个过程中只有让农民的生活水平不下降，长远生计有保障，才能保持社会稳定。要想处理好这三大挑战，难度确实很大。现在议论很多，包括关于土地制度改革的议论，提出了各种具体的办法和建议，开展了各种各样的试验，这当然是好事，但这也充分说明了土地问题的复杂性。在土地制度上，我们至少面对五方面问题。

现在每天都能看到关于土地制度改革的各种文章和言论，基本都对当前的土地制度很不满意，呼吁进行土地制度改革。我也觉得确实到了要下大力气推进土地制度改革的时候。但是，土地制度本身是一个非常复杂的问题。任何国家只要讲土地制度，都有两个支点，或者叫两个基本问题。一个是土地的产权问题。如何清晰产权，如何保障产权人的合法权利，这是土地制度必须考虑的一大基本问题。另一个是用途管制问题。土地的利用不仅关系到土地权利人的权益，而且关系到公众、关系到社会、关系到国家的未来。就全世界来讲，不管土地所有制怎么样，也不管社会经济制度怎么样，都实行土地的用途管制，这也是世界各国土地制度的另一大基本内容。这是你的地不假，但是怎么使用并不完全由你自己说了算，要由土地利用规划来决定，这就是土地制度的复杂性。现在讨论土地制度改革的时候，有些人只强调保障土地产权权利人的权益，而没有土地利用必须服从用途管制的概念，似乎我自己的地怎么用由我说了算。还有些同志不理解，认为土地就是个要素，要素进入市场自由交易，由市场供求决定价格，这在经济学中是常识，管制土地的用途岂不是计划经济了吗？其实，你到经济最发达的、市场经济体制最完善的国家去看，土地的用途管制比我们不知道要严多少。地是你的，怎么用必须听规划的。举个不恰当的例子，这台车是你买的，你作为所有者也好，占有者也好，你的合法权益国家必须保障，无论谁侵犯你的车的合法权利，都要受到法律惩处。但是，你绝没有权利想怎么开车就怎么开，上路不能逆行，不能超速，不能闯红灯。同样，完善的土地制度也应该实现保护产权和用途管制这两方面的平衡。

现在的讨论较多侧重土地权利人的权益，这里既有历史的原因，也有现实的原因。过去，我国确实太不注重对土地权利人的权益保护，比如被征地农民得不到合理的补偿，长远的生计没有保障等等，甚至包括城镇居民的房屋被征收也有这样的问题。但也要仔细想想，如果为了保障土地权利人的权益，放弃或者放松了土地管制会是什么状态。就算是你把土地公有制改成私有制，难道不需要用途管制了吗？保障土地权利人的权益是必须的，但是任何土地权利人权益的实现，只能是在符合用途管制的范围之内，这一条非常重要。

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