从总供给来看，我国粮食生产、进口、储备三项加起来可能超过2万亿斤，但每年的需求量为1．2万亿斤左右。因此，我国粮食大大富裕。在总供给上，我国自身的粮食生产贡献最大，在政策刺激下，11年连续丰收。粮食生产最大特点是生产集中度越来越高，表现在谷物生产上，连续十一年每年上一个台阶。在进出口上，自1998年以来，我国粮食由净出口变为净进口，1998年净出口518万吨，2013年净进口216万吨，净进口越来越大。改变中国进出口结构的唯一一个品种是大豆，2014年进口总量为7140万吨，占粮食总进口量的70％以上。

    如果不算储备，只算粮食总产量加上净进口量，我国粮食自给率2000年是100％，到2013年下降到88．6％—88．7％。我国《粮食规划纲要》规定粮食安全自给率是95％，没有达到目标。为什么粮食连年增产，但自给率却不断下降？有两个原因：一是大豆并不是真正意义上的粮食，大豆是油料作物，如果把大豆考虑进去，中国自给率必然下降，如果排除大豆，按照谷物自给率，自给率95％以上，连年超过纲要目标。二是我国谷物严重超量储备，农民生产出的粮食，有相当部分没有进入市场，而是通过国家收购特别是临时收储政策将大量谷物收购变为超额储备，造成国内供求紧平衡的假象，如果把储备考虑进去，每年我国自给率都超过100％。当前中国的谷物储备率从过去的30％到了超过70％，就是说我国谷物储备量相当于全国当年消费量的70％以上。今年继续执行原有粮食收储政策，谷物储备率可能超过80％。

    中国人多地少，水资源短缺，在这种状况下，我们应该生产国内需要数量的粮食还是生产更多的粮食？我们遇到的问题是，保证怎样的粮食安全，是保证综合生产能力，还是保证实物产出量？目前，我们一方面在生产环节大量补贴，大量支持农业生产，粮食生产出来以后，国内市场消化不掉，通过收购又退出市场，形成大量储备，仓库不足又投巨额资金建设仓库，越来越多的粮食储备还得几百亿元的流通补贴。现在，超过合理安全线的储备量不是一点点，国际经验一国粮食安全线储备率是17％—18％，假定中国市场不发达，发育滞后，按照30％来算，还超过40％，在一个水土资源高度稀缺的国家，这么做是否合理应深入研究。

    目前，我国土地、水等稀缺资源在不断减少。我国有18亿亩耕地，但在土地流失中，占多补少、占好补劣，虽然总量没有多大变化，但质量在变差。不少地方水资源已经严重不足，但为了保持粮食连续增产，出政绩，把井打到800米以下，这么做有没有必要？现在，粮食比较收益也在不断下降，下降最快的是三种谷物、大豆。到2013年底，我国粮食收益率已经从33％下降到6．6％，要想保证粮食生产和粮食安全，国家必须把收益率提高，收益率不提高，农民不会种粮食。要使饭碗端在自己手里，国家就要补贴，恐怕补贴粮食生产将是新常态。

    在新形势下，过度生产和超量储备，是一种新的粮食不安全，面对粮食安全隐患，我国粮食安全的战略思路需要转变，试提出以下几点建议：

    一是创新设定粮食安全目标。

    建议废除传统粮食概念，将粮食中豆类、薯类剔除在外，形成新的粮食概念。新的粮食安全以谷物安全为重点，谷物安全中主要考虑稻谷、小麦、玉米等品种安全。

    二是调整国内储备政策，实行目标储备。

    不是储备的粮食越多越好，要将储备量降低到合理区间，鉴于我国市场发育滞后，流通体制改革迟缓，国大人多，粮食安全储备率可以高些，但储备率最好不要超过当年社会消费量的30％。

    三是制定鼓励储备粮食综合生产能力的政策，实行目标收购价格。

    不要采取越多越好的刺激生产政策，要更多地储备粮食生产能力，并让市场发挥资源配置的决定性作用。建议取消临时收储政策，在国家目标储备30％之内，政府以目标价格从农民手中限量收购粮食，将收购量按比例指标分到种粮农户，这些指标可以在农户之间转让。超过目标储备后，当市场价格低于目标价格时，可以现金形式根据每亩粮食生产量按差价补贴生产者，反之补贴低收入消费者。

    四是优化海外农业和农产品进出口政策，推进农业“走出去”战略。

    在新形势下，保持较高的谷物自给率，并不是说不进口了，而是要置换农业资源，将我们的优势即劳动密集型农产品打出去，增强出口竞争力；在减少土地、水资源密集型农产品出口的同时，适当增加这类产品的进口量。同时，在丝绸之路的“一带一路”倡议下，支持农业走出去，利用海外农业资源生产农产品，为国内服务。

    五是加快粮食产业体制改革，实行多元化收储体制。

    改革国家收储体制，将每年国家收储任务主要由国有企业承担，逐渐过渡到向社会竞争招标，最终实现国有企业与民营企业同等待遇。为此，改革国有收储、加工企业，实行混合所有制改造，吸收国内社会资本参与国有粮食企业改革。鼓励发展粮食领域的民营企业，放宽市场准入条件，简化注册手续，提供政策性金融支持，提高它们的市场竞争力。

    六是应该继续加大对农业的投入。

    投入的目标在以下几个方面：1．向高标准农田建设投入，我们现在有10亿亩中低产田，要变成高标准的农田需要1．5万亿元，我国建高铁能拿出几万亿，能不能拿出一些钱投资中低产田改造，形成一批粮食综合生产能力高的高标准农田，这是有战略意义的。2．向优质粮种繁育、现代农机装备、病虫害防控、配方施肥、土地污染治理等项目投资，这是民生最需要的。3．适度压缩种粮面积，鼓励支持农民调整种植结构，发展高附加值产品，以增加农民收入。可以跟农民签合约，在国家需要的时候再种粮食。

（作者为国家发展改革委宏观经济研究院副院长，来源：中国经济时报）