农业经营体系创新突破
对2014年以及今后一个时期农村工作，刚刚结束的中央农村工作会议进行了全面布局。
多位农业领域的权威学者在接受《瞭望》新闻周刊采访时表示，下一步农业改革路径，农业经营体系的创新是农业、农村发展面临的根本性问题，也是实现农业发展转型的主要抓手。
具体来看，农业经营体系创新既要寻求农村金融、农业保险（放心保）、合作组织发展等一系列“老”问题的突破，也面临土地承包权与经营权分离的探索，更有粮食安全战略调整等新形势的挑战。
农业经营体系如何创新?什么样的制度安排和组织形式既能使分散的小农家庭经营模式逐步实现规模经济，又能确保小规模经营农户不受剥夺?在土地流转加速的背景下，农村土地承包经营权制度改革的基本方向是什么?
全国人大农业与农村委员会委员、中国社会科学院学部委员张晓山在接受本刊记者采访时指出，农业经营体系的创新是一个系统工程，不仅仅是技术层面的革新，更重要的是制度创新和组织创新。
但无论经营体系如何创新，受访专家提醒，必须维护农村土地集体所有和家庭承包基础地位的底线。
现代化不等于规模化
在不少受访专家看来，现在农业经营体系创新这一思想自身就面临着“创新”的问题，一个突出的表现就是将土地集中、规模化经营与之画上等号，并认为这是现代农业发展的方向。
在接受本刊记者采访时，中国农业大学农民问题研究所所长朱启臻表示，目前，社会上对农业经营体系创新、现代农业不同程度地存在误读，总以为现代农业就是规模化、产业化。
这样认识支配下的逻辑就是，分散的农户无法实现规模经营，没有规模经营就不能发展现代农业，由此，集中使用土地就成为地方政府发展规模农业以至现代农业的前提。
朱启臻以为，上述观念的流行源于对农业特色、规律缺乏深入的研究。“家庭经营确实存在一些问题，譬如，小农户的市场地位问题、市场风险问题、土地撂荒等，很多人发现这些问题，但找不到继续坚持这一基本制度并克服这些弊病的办法。”朱启臻说，“找不到就否定以家庭经营为基础的基本制度，认为家庭经营形式已经走到尽头。”
他进一步分析说：“还有一些经济学家从经济学视角，按照经济学原理来研究农业问题，主张规模化、标准化、专业化，而且，越大越好，将经济学理论完全套到了农业上，但农业有自身的规律。”
张晓山对此表示赞同，他对本刊记者阐释，所谓农业经营体系的创新是一个系统工程，不仅仅是技术层面的革新，更重要的还有制度创新和组织创新。
就制度创新来说，主要指农业生产经营制度配套跟进措施，包括财政支农、金融支持、农业保险、技术推广、公共品服务等。
以财政支农为例，如何让财政支农资金使用更有效益就是制度创新的目标之一，目前，中央各部门多个口都有支农资金，但跑冒滴漏、重复、交叉等问题普遍，实际效益不高。
又如农业金融制度创新。之前，本刊记者在辽宁调研时，沈阳市法库县委书记冯守权就表示，农村金融需要尽快破题，如今农业本身缺乏资金，但农村资金大部分流入城市，包括农字号的银行也很少为农业提供有力的金融支持，办理农村贷款业务的金融机构基本就是农村信用合作社和邮政储蓄银行，远远无法满足现实需求。
张晓山和朱启臻都认为，农业经营体系创新是一个水到渠成的过程，政府部门尤其是地方政府不应热衷于推进土地集中，以行政力量主导土地流转，而应该将工作重心放在完善农业社会化服务体系方面。
譬如，这一工作走在前列的江苏南京，政府通过扶持科技超市，整合了农户、企业及科研院校的资源，为农业特色产业提供全程科技服务，包括提供种子、农资等配套生产资料的一条龙服务;产中为农民培训解难，聘请专家对接大户和农民;产后以保护价收购、精深加工销售等对接市场。
以组织创新而论，则包括农业协会、合作社等农业合作化组织的建设与改革。譬如，中国人民大学农业与农村发展学院副院长孔祥智就提出推进土地股份合作社的建议。
他说，作为农民合作社的组成部分，土地股份合作社是由农民以家庭承包经营的土地入股而形成的，在东北、华北等地区，主要由农机合作社发展而来，应在《农民专业合作社法》框架下，设计农民股份合作制度，包括入股和分配的办法，使土地股份合作社有法可依。
家庭经营仍是基础
什么样的制度安排和组织形式既能使分散的小农家庭经营模式逐步实现规模经济，又确保小规模经营农户不受剥夺?这是在从传统农业向现代农业的转换过程中，中国农业经营体系创新面临的又一个现实的问题。
张晓山指出，这一问题的背景是，长期以来，中国农业生产的格局是传统小规模兼业农户和新型农业生产主体并存，生存型农业和市场化、商品化、专业化比较高的农业形式兼具。
而且，他认为，未来相当长一段时期，这种混合型的多样性多元化农业经营模式会继续存在。“因为即使将来我们的城镇化率达到70%，仍然还有四五亿人在农村。”他说，“中国农业现代化不可能走剥夺小农的道路，家庭经营仍然是中国农业生产经营制度的基础。”
张晓山和朱启臻都表示，家庭经营加社会化服务体系适合于传统农业也适合于现代农业，农业发展阶段的变化，不会改变家庭经营为主的性质。
张晓山进一步解释，目前新型农业经营主体一般可分为两类，一类是公司化模式，在中国未来的发展有一定限制，其本身规模不会很大，一般以经济作物、养殖业等为主，大田粮食作物很少。政策表述亦是适合企业化经营的种养业。
另一类是家庭农场、种粮大户形式，后者本身就是家庭经营基础上逐步发展起来的，只是专业化、商品化程度更高，这一类是中国农业未来发展的主流。从这一角度而言，要保障粮食安全重点要扶持家庭农场、种粮大户这样的新型主体。
从2012年起，农业部门已在全国部分地区建立了家庭农场试点，目前，经营规模在100亩以上的专业大户、家庭农场等新型主体超过270万户，成为现代农业中最为活跃的经营主体。
孔祥智认为，下一步农业部门和工商行政管理部门应该联合起来，尽快建立家庭农场制度，并和金融部门协作解决其贷款和保险等深层问题。
在此背景下，朱启臻等专家认为，农业经营制度创新中有两点必须坚持，其一，坚持家庭经营的基础地位，在此基础上进行规模化经营，发展方向是家庭农场、专业大户等。其二，在上述基础上进一步发展合作社、联社。
对于传统小农的地位，华中科技大学中国乡村治理研究中心主任贺雪峰较为担忧。他对本刊记者表示，国家的农业政策需要更加关注数以亿计小农的经营与生存。
他具体阐释说：“最紧迫的问题是生产环节协作，社会化服务，也就是说要解决在‘人均一亩三分、户均不过十亩’且地块分散在七八处耕地上的耕作方便的问题。”
在贺雪峰看来，支持小农经营不仅是人多地少的农业国情所限，还有更加深刻的社会意义。
“小农经济构成了中国农村稳定的基础。未来20--30年，中国农业GDP占比将继续下降，但农村人口将仍保持在一个相当庞大数量。”他说，“农村是否可以保持稳定，农村能否继续作为中国现代化的稳定器与蓄水池，从而为中国发展提供战略纵深，事关中国现代化的成败。中国式小农经济将在未来20--30年仍然构成中国农村稳定的基础。”
承包权与经营权分离探索
在土地流转加速的背景下，农村土地承包经营权制度亦面临新的图景。农业部农村经济体制与经营管理司司长张红宇认为，未来基本的方向是构建“集体所有、家庭承包、多元经营为特征，所有权、承包权、经营权三权分离”的新型农地制度。
实际上，土地承包权与经营权分离尽管尚未得到政策和法律的确认，但实践中已成常态。原来土地“集体所有、家庭自营”的模式已逐渐转变为“集体所有，农户自营、新型农业主体经营”的多元模式。
因此，张红宇认为，在中国土地制度所处宏观背景和微观基础已然发生深刻变化的条件下，政策法规等正式制度应该作出有效回应。
此次中央农村工作会议对此亦有明确论述：土地承包经营权主体同经营权主体发生分离，是我国农业生产关系变化的新趋势，对完善农村基本经营制度提出了新的要求。要不断探索农村土地集体所有制的有效实现形式，落实集体所有权、稳定农户承包权、放活土地经营权，加快构建以农户家庭经营为基础、合作与联合为纽带、社会化服务为支撑的立体式复合型现代农业经营体系。
但对此创新也应保持高度警惕，专家指出，坚持农村土地农民集体所有和家庭经营基础性地位是底线。要确保农村集体土地由作为集体经济组织成员的农民家庭承包，其他任何主体都不能取代农民家庭的土地承包地位，不论承包经营权如何流转，集体土地承包权都属于农民家庭。
部分受访专家认为，承包权与经营权的分离，一方面可以实现承包者的财产利益，另一方面可以使经营权在更大范围流转，提高有限资源的配置效率，有利于培育新型农业经营主体。 张红宇认为，可以以此为基础探索土地承包经营权的抵押。因为现代农业具有高投入、高成本、高效率、高收益等特征，需要大量资本投入。作为现代农业建设中最为活跃的生产要素，新型经营主体普遍面临资金难题，对金融市场需求旺盛。
目前，由于法律、政策等复杂原因，流转而来的土地经营权不能为经营者获得信贷融资，从而发挥担保功能。近年来部分地区开展了以土地权益为基础的抵押权试点试验，但始终未有根本性突破。
张红宇认为，承包权与经营权分离的新型农地制度，有望为解锁农地抵押困局创造制度基础。“一方面承包者拥有长期的承包权，稳定地获得财产收益，另一方面，经营者可以持有的经营权为客体设定抵押，不会影响承包户和集体的土地承包关系。”他表示。
但是，受访专家总结，承包权与经营权分离，土地流转等一系列制度改革创新，始终要强化对农户承包权的保护，并通过建立农业经营能力审查、农地用途管制等制度，留下真正致力于农业生产的主体，为现代农业建设发挥正向作用。（来源：瞭望新闻周刊 2014年第1期）
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