叶兴庆：承包权与经营权分离需坚持三条底线
改革开放35年来，中国农村长期坚持，并且不断完善“以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制”的基本经营制度。这其中包括两次土地权利的分离。
第一次是将土地承包经营权从土地集体所有权上分离出来，实现“一权变两权”；近年来，随着土地流转的增多，土地的承包权与经营权分离，又实现“两权变三权”。
去年12月23～24日，中央农村工作会议提出，农业新的发展趋势，对完善农村基本经营制度提出了新的要求，要不断探索农村土地集体所有制的有效实现形式，落实集体所有权、稳定农户承包权、放活土地经营权。
“土地产权在集体所有权和笼统的承包经营权之间不断地分割，并且分割的天平不断向农户的土地承包经营权倾斜。这是35年来，农村基本经营制度演进的基本趋势。”1月7日，国研中心农村经济研究部部长叶兴庆接受《第一财经日报》专访时如是表示。
合同关系变为国家赋权
相对于人民公社“大锅饭”，“交够国家的，留足集体的，剩下都是自己的”的劳动分配方式显然更加吸引农民。叶兴庆认为，大包干的本质意义实际上就是调整农民、集体、国家之间的收入分配关系。
“两权分离”后，由于土地的承包经营主体和实际的经营者是高度统一的，弊端并没有暴露出来。但是，随着工业化、城镇化的深入发展，农民大量转移，承包主体和经营主体不断分离，农业经营体制创新日趋迫切。
叶兴庆表示，在这个时候，仍然笼统地讲土地的承包经营权在很多问题上就不好解决。这次提出来“两权变三权”，就是为了更好地适应承包主体和经营主体不断分离的客观趋势。
这就意味着，在提高农业生产效率和保障农民集体土地承包权之间，承包经营权分离为承包权和经营权显然起到的是兼顾作用。抵押、担保、流转的客体是经营权，第三方得到土地经营权后仅得到从事农业生产经营的权利，承包权仍然为原先集体经济组织成员所享有。
关于集体土地，第一轮土地承包时，中央提出承包期15年不变。1998年起，各地第一轮承包陆续到期，中央决定赋予农民长期而稳定的土地承包权，决定在原承包期15年的基础上再延长30年。
2003年，《土地承包法》出台，农民的土地承包经营权由原来农民和集体之间的合同关系上升为国家的赋权关系。2007年，《物权法》颁布，将土地承包经营权界定为用益物权。
在这个过程中，叶兴庆认为，国家已经将相当一部分处分权给了农民，如出租、转包、流转等都是处分权的具体形式。十八届三中全会进一步赋予农民对土地承包经营权抵押、担保的权能。只是，仍然未将继承权、交易权赋予农民。
从政策层面考虑，农地的产权分割不断从集体所有权向农户的承包经营权倾斜，这代表着中央将保护农民的土地承包经营权作为重要的政策倾向。这是过去30多年来很明显的政策脉络。
之所以如此，叶兴庆表示，就是因为当时就有很多侵犯农民土地承包经营权的行为，村干部、村集体在以种种名义侵犯农民的土地承包经营权权利，从国家政策的角度看，都是在保护农民的土地承包经营权。
三权分离的现象，早前已经发生。1984年,中央“1号文件”首次明确“鼓励土地逐步向种田能手集中”，允许承包地流转。这已经是经营权和承包权的分离。
“只是之前对土地流转比较谨慎。这次上升到国家政策层面上，实际上是对现实的追认，对未来趋势的顺应。”叶兴庆说。
土地权利分离的底线
叶兴庆对《第一财经日报》记者表示，不论是过去承包经营权与所有权的分离，还是承包权与经营权的分离，都是需要坚持三条底线的。一是农村土地集体所有，二是稳定土地承包关系，三是家庭经营的基础性地位。
首先，改变农村土地所有制性质，所产生的新问题恐怕比其想要解决，或者可能解决的问题还要多。
其次，正如十七届三中全会所要求的，要“稳定农村土地承包关系并保持长久不变”。
最后，在整个的农业经营方式中，特别是大田作物、一般种养业中，还是比较适合家庭经营这种方式。合作经营、集体经营、企业经营可以存在，在一定范围内有其生命力。在坚持家庭经营的基础性地位下，培育其他的新型经营主体，如合作社、工商资本、龙头企业才是未来方向。
叶兴庆表示，尽管农民的土地承包权一直被中央政策强调，但是过分地强调也会造成诸多负面影响。
中央每年对“三农”投入大量的补贴，不过这些农业补贴是分配给享有土地承包权的农民的。这就意味着，承包土地但是不种地的人会拿到补贴，种地的人反而拿不到补贴。但是，最终我国农业的现代化需要依靠经营者，特别是租地的农场主。
“这是不符合补贴政策的本意的。因为补贴就是要补贴先进生产力，补贴出农民的种粮积极性来。一定要兼顾到承包者和经营者的利益平衡。”叶兴庆说。
如何解决呢？叶兴庆举例道，在浙江已经出现，由过去确定最低的租金、保护承包者的利益，转向制定租金的最高价格、保护规模经营者、保护家庭农场的利益。除此以外，在农业补贴方面，也可以考虑增量部分向经营者倾斜。
“这是现实给我们的警示。也就是现实利益，在承包者和经营者之间要有一个合理分割。这恐怕是下一步完善农村基本经营制度必须关注的新课题。”他说。
（来源：第一财经日报）
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