十八届三中全会对全面深化改革作出总体部署，《决定》中提出“经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。”从之前的“基础性作用”到现在的“决定性作用”，一词的改变重若千斤。

　　那么，在新型城镇化推进过程中如何处理好政府和市场的关系，《中国：推进高效、包容、可持续的城镇化》中给出了参考意见。提出“高效、包容、可持续”这三个城镇化发展关键词，并提出通过“三个市场”、“三个政府”来理清政府和市场的关系。具体如何进行？中国经济时报记者日前采访了该报告的项目协调人国务院发展研究中心农村经济研究部副部长何宇鹏。

　　市场和政府应相互支撑

　　中国经济时报：报告中对如何理清城镇化中政府和市场间的关系给出了 “三个市场”、“三个政府”的建议，我们该如何理解他们之间的关系？

　　何宇鹏：“三个市场”、“三个政府”非常好地体现了十八届三中全会中的 “使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”。三个市场是指要让市场在人口、土地、资金三个要素的资源配置方面起决定性作用。三个政府是指政府要在环境治理、粮食安全、城市规划三方面起到作用。

　　市场和政府的作用是相互支撑的、不能割裂的。在配置资源方面由市场起决定性作用，政府要做的是改革不利于城镇化健康发展的体制机制。政府应当较少以行政手段干预市场配置人口、土地和资本，并通过提供公共服务来强化市场配置资源的功能。

　　中国经济时报：你认为这份报告最有价值的地方在哪？它能如何推进城镇化进程？

　　何宇鹏：首先对城镇化转型提出了三个关键词：高效、包容、可持续，这是第一次提出这样一个关于推进城镇化的口号。与很多研究不同的是，这三个关键词是互为支撑，而不是得失权衡的关系，这三个目标是可以齐头并进、同时推进的。不能以牺牲某一部分来实现其它，比如经济效益和环境之间就应该是相互支撑的关系。

　　其次在更好地发挥市场配置资源的决定性作用和更好地发挥政府作用方面提出“三个市场（人口、土地、金融）”，“三个政府（粮食安全、环境治理、城市规划设计）”的作用，对他们的作用进行了理清，然后在每个领域里面提出了完整的改革政策架构，同时也指出这几项改革里面的相互联系，并不是一个单独推进哪一个改革的问题。在此基础上，最后我们提出了次序、重点和风险管理，使得改革的推进不至于大起大落而是平稳推进。

　　中国的城镇化进入了一个需要提高质量的阶段，这份报告对改变目前城镇化重速度、轻质量的做法提出了解决建议，目的是要提高城镇化的质量。这份报告提出了一个比较完整的政策框架以及路线图。是课题组新型城镇化研究的一个阶段性成果，并提交到了中央城镇化工作会议，对新型城镇化政策起到了参考作用，同时对各级政府具有重要参考价值。

　　市场与政府的不同分工

　　中国经济时报：具体来讲，在城镇化的人口流动、土地、资金这三方面，政府和市场都要做哪些工作？

　　何宇鹏：人口流动方面，政府不仅要加强提供公共服务的能力，更重要的是要减少人口流动的障碍，发挥城市经济的集聚作用。我们的户籍制度限制着人口流动，改革户籍制度的目标是要让市场在配置劳动力资源和人口分布上发挥更大的结构作用，让劳动力、人口更加自由流动。政府起的作用不是设置进入城市的限制门槛，而是要在提供基本公共服务上面发挥作用。不但要让人进得了城，而且要让他们能够获得同等的公共服务、能落得下根。

　　土地方面，要在政府规划管制和用途管制明确的前提下，发挥市场在土地价格、土地资源配置方面的作用。目前土地资源在用途转换方面主要由地方政府主导，未来政府要从其中退出来，建立健全土地转换方式，让市场发挥决定性作用。因为市场化的土地转换有许多优点，最为明显的是可以更有效地配置资源和减少社会紧张关系。虽然征地制度的集聚作用对城镇化中基础设施的建设确实起到了作用，但是农民在直接分享城镇化成果方面实际上是处于不利地位，这样通过赋权，一方面使得农民能分享更多利益，另一方面，也能避免低价取得土地造成的城市蔓延、无限制扩张。

　　资金方面，在中央政府监管的框架里，通过政府的一系列制度安排来加强监管、防范风险，建立以市场为基础的融资平台。将城市融资建立在更可持续的基础之上，同时建立有效约束地方政府的财政纪律，从而满足城市新居民对公共服务的需求。

　　中国经济时报：在三个政府要素（环境治理、粮食安全、城市规划）中，市场能起到哪些作用，对于城市的产业布局应该如何让市场和政府起作用？

　　何宇鹏：在强调政府在环境治理、粮食安全、城市规划设计方面的作用时，也不要产生误解，这三方面仍要注意，该由市场起作用的，依然应该交给市场。在环境治理方面政府可注重颁布法规手段和行政指标，同时在资源产品定价、排污权交易等方面依然要发挥市场的作用。

　　粮食安全方面，报告中指出中国应树立高效、开放、可持续的新粮食安全观。在资源环境可承载的范围内来挖掘粮食生产潜力，提高粮食生产效率和流通效率。与此相适应，政府应设立更具弹性的粮食自给率目标，把重点放在谷物特别是口粮方面的自给上。强调政府在保障粮食安全方面作用的同时，也要发挥市场的作用，只有在市场失灵的情况下，才需要政府进行干预。

　　同样，在城市规划设计方面，要通过要素资源更加自由地流动来优化空间布局，在整体框架里面强调政府在城市群之间的协调作用，以及政府在城市规划设计上的作用，避免交通拥堵、治理空气污染等城市病。政策应致力于创造公平竞争环境，鼓励城市连片形成规模经济和集聚经济。

　　我们在研究时不是把一个城市、城镇当成孤立的行政单位去看，而是把城市发展作为一个系统，从经济集聚的角度去看待城市的发展。工业用地要通过市场来定价，比如北上广这样的特大城市，就要以服务业和创新为基础。大城市、特大城市通过市场定价工业用地后，就会把现有的制造业与其紧密相连的二、三线城市形成城市间的分工，二、三线城市就会在专业性上发挥更多作用，这实际是市场在配置资源。中小城市、建制镇同样也能从专业分工中得到发展机会。更多的情况下，内地的小城镇要提高公共服务，为劳动力能够充分自由流动，发挥城市集聚经济的作用，形成产业上的合理分工。

    （来源：中国经济新闻网-中国经济时报）