作者：王亚华 舒全峰

    《关于加强乡镇政府服务能力建设的意见》（以下简称《意见》）提出在新形势下要加强乡镇政府服务能力建设，强化乡镇政府的服务功能，提升乡镇政府服务效能，进一步推进乡镇治理体系和治理能力现代化。
    作为最基层的乡镇政府，承担着直接为广大农民服务的职责，也是推进社会和谐发展和公平正义的重要政策执行主体。然而现阶段乡镇政府普遍面临着现实运行和社会认同的双重困境：在运行中财政困难，疲于应付，更无力提供公共服务和有效进行社会管理；在社会认同方面，社会普遍对其产生认同危机，公共服务供给能力不足，乡镇治理结构与区域发展的矛盾也日益突出。在这一背景下，党中央提出加强乡镇政府服务能力建设是对这一重大问题的及时回应和有效应对。
    当前我国正处于历史转型期，社会矛盾多发，对公共治理提出了极为严峻的挑战。《意见》明确提出加强乡镇政府服务能力建设要“以增强乡镇干部宗旨意识为关键⋯⋯始终把党的领导作为加强乡镇政府服务能力建设的根本保证，充分发挥乡镇党委领导核心作用，夯实党在基层的执政基础”。这一做法本质上是把乡镇党委政府的公共领导力作为加强乡镇政府服务能力建设的关键。乡镇政府作为与群众直接打交道的国家权威代表，在贯彻落实党的路线方针政策，促进乡镇经济社会发展具有重要作用，关系到我国现代化建设的全局。因此，提升乡镇政府公共领导力,是当前需要研究和回答的重大课题。
   
    着力强化乡镇政府公务服务职能
    当前，我国乡镇政府主要承担着经济发展、社会管理和公共服务职能。然而实际上，在农村税费改革之前，乡镇政府的职能更偏向于建立在“整合”与“汲取”基础之上的“管治”。所谓“整合”，即通过国家的经济、政治、文化等力量将国家内部的各部分和要素结合为一个有机的整体 （徐勇：“国家整合与社会主义新农村建设”，《社会主义研究》2006年第1期） ；所谓“汲取”，即国家基于自身的存在和发展的需要，对基层社会进行资源抽取 （吴理财：“国家整合转型视角下的乡镇改革 — 以安徽省为例”，《社会主义研究》2006年第5期） 。这种“管治”的公共治理理念一度导致农村社会干群关系极度紧张，农村公共产品供给严重不足。
    2001年，农村开始实行税费改革后，乡镇政府对农村的“汲取”问题逐渐缓解，但又产生了严峻的治理问题。在税费改革过程中，乡镇财政变得越来越“空壳化”，严重依赖上级财政转移支付，乡镇政权也从过去的“汲取型”政权变为与农民关系更为松散的“悬浮型”政权 （周飞舟：“从汲取型政权到‘悬浮型’政权”，《社会学研究》2006年第3期） 。乡镇政府的职能却也没有跳出“管治”思维，甚至某种程度上还进一步有所增强。
    上述局面导致的直接后果，就是乡镇政府有效提供公共服务的职能和治理能力大为弱化。尽管在2008年就已有学者呼吁农村税费改革后乡镇改革的着力点和关键点在于积极转变乡镇政府职能，增强乡镇政府公共服务能力 （吴理财：“从‘管治’到‘服务’ — 关于乡镇政府职能转变的问卷调查”，《中国农村观察》2008年第4期） ，但是在过去一段时期，乡镇政府职能仍然以经济发展和社会管理为主，对公共服务职能重视不足。
    随着经济社会整体发展水平的日渐提高，人民群众尤其是一直处于公共服务“洼地”的农村地区群众，对教育、医疗、社保、文化等公共服务的刚性需求迅速增长，对城乡公共服务一体化的期待也迅速提高，必然倒逼乡镇政府职能向着“公共服务”的方向转型。《意见》对乡镇政府的公共服务职能列出了详细清单，并且明确要求“加快乡镇政府职能转变步伐，着力强化公共服务职能”。
   
    乡镇政府公共服务能力与领导力不足
    领导力本质上是一种影响他人的社会过程，是指领导者如何激励他人自愿地在组织中做出卓越成就的能力。公共领导力是以公共性和公共精神为主导性的核心价值追求，实现公共利益最大化的组织目标的能力。公共领导力并非与生俱来，也并非一成不变。乡镇政府公共领导力主要由职位权力影响力和个人权力影响力两个要素构成，构成职位权力影响力的要素主要包括领导者的职务、领导者的资历、政治信任等；构成个人权力影响力的要素主要包括个人高尚的品格、突出的才干、良好的人际关系等（赵红亮：“基层治理视域下的乡镇党委书记领导力创新”，《领导科学》2014年第26期） 。
    在基层调研中，我们发现基层乡镇干部普遍存在公共领导力缺失的问题。以公共领导力构成要素中的“政治信任”为例，清华大学中国农村研究院2014年在全国21个省份开展了大规模的入户问卷调查，其中有一项是对家人、村里人、村干部、乡镇干部、县领导、中央领导等6个群体的信任程度调查，数据结果显示，在4140个样本中，乡镇领导获得的“完全信任”比例仅为18.6% ，在所有群体里最低，而与此同时，其获得的“不太信任”和“完全不信任”比例分别为20.1% 、5.2% ，在所有群体里均是最高的，凸显了当前乡镇干部的公共信任危机。乡镇政府作为中国政权的末端，公民对政府最真切的感受就来自对乡镇政府的感知，所以乡镇政府的政治信任对公民的整体政治信任有着重要影响 （陈天祥、周敏婷、郑佳斯：“中国乡镇政府的政治信任：影响因素及区域差异”，《江苏行政学院学报》2017年第1期） ，也对乡镇政府的公共服务能力带来严峻挑战。
    此外，乡镇政府领导力缺失的表现还有优质人力资源匮乏，例如不少地方把原本应在村里工作的大学生村官抽调到乡镇政府工作以弥补人力资源不足的情况；公共服务动机不足，例如基层公职人员普遍还存在公共服务意识淡薄、提供公共服务的激励不够等不良现象；政治意识不强，例如一些乡镇干部热衷于“四个轮子转，隔着玻璃看”，看不到群众疾苦，听不到群众的呼声，摸不到群众的实情，与群众的心理距离越来越大 （雷玉琼、李岚：“乡镇政府公共服务供给能力评估指标体系建构 — 兼论政府公共服务能力的研究现状”，《中国行政管理》2015年第11期） ；工作技能缺乏，例如一些乡镇干部由于年龄较大，不懂得如何电子化办公，不知道如何操作相关电脑办公软件；民主法治意识薄弱，例如一些乡镇干部甚至把乡镇派出所警察视为自己的私人暴力工具。上述公共领导力缺失的状况，十分不利于服务型政府的建设和乡镇政府服务能力的提高。因此，当前的制度取向必须是加大对乡镇政府公共领导力的供给。
   
    多渠道增加乡镇政府公共领导力供给
    领导力的供给有两种路径：一种是提升组织内部的领导力，例如通过干部培训、组织改革等方式提升组织成员的领导力水平，即“内生性”提升；另一种是通过外部行为进行干预，例如调整组织领导结构、直接外派优秀领导干部等方式来增加组织的领导力资源，即“外源性”注入。当前我国乡镇政府服务能力建设是一项重大战略，需要加快推进，增大乡镇政府的公共领导力供给需要“双管齐下”，即“内生性”提升和“外源性”注入两种方式同步推进。
    *乡镇政府公共领导力的内生性提升
    以增强乡镇干部公共服务动机为核心。公共服务动机是公共领导力的关键要素，要把增强乡镇干部的公共服务动机作为提升乡镇政府公共领导力的核心手段。公共服务动机往往受到职级晋升、组织环境、领导方式、服务对象沟通等多个因素影响，增强乡镇干部公共服务动机可以从以下几个方面入手：第一，改善乡镇政府基础办公条件，乡镇工作事务繁杂，有必要为乡镇干部提供较为便利的办公设备、办公软件、办公场所等基础设施；第二，完善乡镇干部职业路径规划，完善乡镇事业编制人员岗位聘用、职级晋升和职称评定方面的倾斜政策，落实乡镇工作补贴和艰苦边远地区津贴政策，确保乡镇引得进人才、留得住人才、用得好人才；第三，加强乡镇政府党内和党外组织关怀，乡镇领导对乡镇政府工作人员要多关心，多帮助；第四，深入和持续开展群众路线，乡镇政府领导班子要多进群众家门，多听群众声音，多想群众诉求，增强乡镇干部热爱基层、坚守基层、奉献基层的事业心和责任感。
    以加强党内政治文化建设为基础。近一段时期以来，习近平总书记在许多重要会议、重要场合，从旗帜鲜明讲政治、推进全面从严治党的高度，就加强党内政治文化建设作出重要论述。通过加强党内政治文化建设，大力解决一些地方和部门个人主义、分散主义、自由主义等不良现象。这些不良现象恰恰是公共领导力的负面影响因素。提升乡镇政府公共领导力必须切实发挥乡镇党委的领导核心作用，加强乡镇党委的党内政治文化建设，注重汲取中华优秀传统文化的政治智慧，注重传承革命文化的精神特质，注重体现中国共产党的党性要求，通过党内政治文化建设提升乡镇党员干部的政治意识、大局意识、核心意识、看齐意识，从政治制度建设上提升乡镇党委政府的公共领导力水平，从而为建设服务型政府、增强服务能力奠定人力资源基础。
    以公共领导力培训计划为抓手。领导力可以进行后天习得的属性决定了乡镇政府公共领导力可以通过领导力计划培训而获得提升。目前我国干部教育资源非常丰富，既有各级党校和行政学院的教育体系，还有大量普通高校教育资源，例如具有M PA教育资格的高等院校就有几百所，可以在干部教育培训和公共管理专业人才培养中发挥重要作用。乡镇政府干部直接服务于基层，往往需要在各类公共事务尤其是公共危机事件中快速反应和科学决策，这对乡镇干部领导力提出了更高要求。因此，需要从制度上建立乡镇领导干部领导力提升的机制，建立与时俱进的领导力提升的学习培训制度，在培训经费上向一线乡镇干部倾斜；在培训内容上向具体公共治理实务如网络舆情应对、危机公关、与群众沟通等倾斜；在培训理念上向服务型政府、为人民服务等意识形态上倾斜。同时加强乡镇政府干部间的公共领导力提升交流，建立领导力提升的激励约束机制，从而更好地增强乡镇政府公共服务能力。
    *乡镇政府公共领导力的外源性注入
    为乡镇因地制宜配置专业型人才。增强乡镇政府服务能力必须大力促进乡镇的经济社会发展，以发展实现公共服务水平的提高和公共产品的供给。全国近4万个乡镇，各乡镇资源条件、文化条件、地理条件、经济基础等都不相同，不存在一条适合所有乡镇的发展之路。各个乡镇的发展路径需要因地制宜，这对于乡镇政府的公共领导力资源来说是个考验。组织部门要把优秀的人才配置在合适的岗位上才能最大限度地发挥人才的作用。例如在从高校科研院所引进人才时，把有建筑规划背景的人才配置到发展旅游业为主的乡镇，把有农牧业知识背景的人才配置到农牧业发展大镇，把有工科专业背景的人才配置到工业产业比重较大的乡镇，等等。总之，在以科学发展才是硬道理的治理理念下，要把专业型人才配置到适合其发展的乡镇政府，通过外源性注入提升乡镇政府的专业领导力水平，从而进一步提高乡镇政府的公共服务能力。
    构建优质领导力资源的流通渠道。从外部为组织直接注入领导力资源，有利于组织绩效在短期内获得快速提升。2015年，中央出台政策文件要求各级组织部门从直属机关事业单位和国企中选派优秀领导干部到贫困村和党组织软弱涣散村担任第一书记，通过向村庄直接注入领导力资源的方式来开展减贫工作。据最新数据统计，我国2016年成功实现减贫1200多万人，“十三五”脱贫攻坚战开局顺利，为全球减贫事业作出了巨大贡献。乡镇政府的公共领导力供给同样也可采取这种方式，例如有计划地选派县级以上机关有发展潜力的年轻干部到乡镇任职、挂职，加大和有序推进发展先进乡镇和落后乡镇干部之间的异地交流任职，让优质的领导力资源更好地服务于服务型政府的建设之中，更好地提高乡镇政府的公共服务能力。
   
   
 

（来源：《中国党政干部论坛》，2017年第4期）